Dengarkan artikel ini:
Menteri PU Dody Hanggodo mengungkap pengalaman mengejutkan: ia “dipelonco” birokrasinya sendiri. Draft keputusan disodorkan sore hari saat ia kelelahan, pejabat “untouchable” mengabaikan instruksi, bahkan ASN muda pun berani menghina program prioritas presiden. Di kementerian dengan anggaran Rp118,5 triliun, “rayap” tidak takut pada menterinya.
Pada tahun 1520, Raja Muda Spanyol Hernán Cortés tiba di Tenochtitlán – ibu kota Kerajaan Aztec – dan mendapati sesuatu yang tak pernah ia bayangkan: kota terbesar di dunia saat itu, dengan populasi yang melampaui Madrid dan Roma, dikelola oleh ribuan pejabat — pencatat pajak, pengawas gudang, hakim pasar, inspektor jalan.
Ketika Cortés berhasil menawan Kaisar Moctezuma II dan, secara nominal, menjadi penguasa tertinggi imperium Aztec, ia mengira kemenangan sudah di tangannya. Ia keliru. Aparatur administrasi Aztec terus berjalan — mengumpulkan upeti, mencatat inventaris, mendistribusikan pangan — seolah tidak ada yang berubah. Para pejabat itu tidak melawan Cortés secara terbuka. Mereka hanya… terus bekerja dengan cara mereka sendiri. Cortés menguasai istana, tapi tidak dengan sistemnya.
Lima abad kemudian, Menteri Pekerjaan Umum Dody Hanggodo menghadapi dilema yang strukturnya tidak jauh berbeda. Ia bukan penakluk asing — ia adalah menteri yang sah, ditunjuk oleh presiden yang menang pemilu. Namun dalam sebuah podcast yang kemudian viral, Dody mengakui terus terang: ia “dipelonco” oleh kementerian yang seharusnya ia pimpin.
Draf-draf keputusan disodorkan di sore hari ketika ia kelelahan. Pejabat eselon I yang merasa “untouchable” mengabaikan instruksinya karena yakin ada perlindungan dari atas. Bahkan ASN muda pun berani menghina program prioritas presiden. Di kementerian dengan anggaran Rp118,5 triliun — salah satu yang terbesar di kabinet — sang menteri baru menyadari bahwa ia berada di dalam kandang besi yang kuncinya bukan di tangannya.
Ketika Birokrasi Menjadi Tujuan Bagi Dirinya Sendiri
Max Weber, sosiolog Jerman yang merumuskan teori birokrasi modern dalam Economy and Society (1922), memiliki ambivalensi yang sering dilupakan orang. Weber memang mengidentifikasi birokrasi sebagai bentuk organisasi paling rasional yang pernah diciptakan manusia — hierarki yang jelas, pembagian tugas terinci, prosedur yang dapat diprediksi. Namun dalam napas yang sama, ia memperingatkan tentang apa yang ia sebut stahlhartes Gehäuse — kandang besi. Instrumen yang diciptakan untuk melayani tujuan, kata Weber, punya kecenderungan alamiah untuk berubah menjadi tujuan itu sendiri.
Inilah yang terjadi di KemenPU. Bukan dalam bentuk konspirasi dramatik yang kita bayangkan dari film-film thriller politik — tidak ada pertemuan rahasia di ruang bawah tanah, tidak ada sandi tersembunyi. Yang ada adalah sesuatu yang jauh lebih membosankan dan justru karena itulah lebih berbahaya: sebuah ekosistem yang terbentuk secara organik dari insentif yang salah selama puluhan tahun, hingga korupsi bukan lagi kejahatan yang dilakukan dengan sadar, melainkan “cara kerja yang normal.”
Tujuh pejabat eselon I dicopot Dody, termasuk Sekretaris Jenderal. Tiga pejabat Direktorat Sumber Daya Air menjadi tersangka korupsi senilai Rp16 miliar. Namun yang lebih mengkhawatirkan dari angka-angka itu adalah mekanisme regenerasinya: “Kalau tidak diganti, yang muncul orang-orang itu lagi,” kata Dody. Ketika seorang pejabat dicopot, penggantinya hampir selalu berasal dari jaringan yang sama — alumni program tertentu, anak didik pejabat lama, atau koneksi yang sudah terbukti “kooperatif” dengan kontraktor pilihan. Kandang besi tidak hancur hanya karena beberapa batang kisinya diganti.
Michel Foucault, dalam Discipline and Punish (1975), menambahkan lapisan analisis yang lebih gelap: kekuasaan tidak selalu datang dari posisi formal. Ia datang dari kontrol atas pengetahuan. Para pejabat karier KemenPU memiliki apa yang Foucault sebut pouvoir/savoir — kekuasaan melalui pengetahuan — yang tidak dimiliki menteri baru: detail proyek, nama kontraktor “aman,” klausul kontrak yang rawan, jaringan pengawas yang bisa “diajak bicara.”
Menteri Dody, sekuat apapun niatnya, bergantung pada informasi yang dikuasai oleh orang-orang yang menjadi masalah itu sendiri. Itulah mengapa ia baru menyadari skala penuh masalah setelah membaca draf laporan 50 halaman yang — tentu saja — baru diberikan setelah tekanan cukup keras.
Prabowo dan Perang di Dua Front
Ada godaan untuk membaca kasus KemenPU sebagai masalah personal Menteri Dody — menteri yang kurang pengalaman, atau kurang tegas. Pembacaan itu keliru secara struktural. Yang sedang terjadi adalah Presiden Prabowo menghadapi dua medan perang secara bersamaan: satu di luar birokrasi, satu di dalamnya.
Di medan pertama, Prabowo berhadapan dengan aktor-aktor yang lebih mudah diidentifikasi: konglomerat yang mengemplang pajak, pengusaha yang bermain di proyek-proyek negara, jaringan kepentingan bisnis yang menggerogoti penerimaan negara. Ini bisa dilawan dengan regulasi, penegakan hukum, dan tekanan politik yang terukur.
Di medan kedua — birokrasi resistif — musuhnya tidak berwajah dan tidak bersuara keras. Philip Selznick, sosiolog organisasi dari Berkeley, menamai mekanismenya: cooptation — kooptasi. Dalam TVA and the Grass Roots (1949), Selznick mengamati bagaimana institusi yang mapan merespons ancaman perubahan bukan dengan konfrontasi terbuka, melainkan dengan menyerap sang pengubah ke dalam sistemnya sendiri. Menteri baru disambut dengan protokol, dibanjiri laporan dan rapat, diajak berfoto bersama di berbagai acara seremoni — sampai ia perlahan menjadi bagian dari sistem, bukan penantangnya.
Dody tampak menyadari jebakan kooptasi ini, dan itulah yang mendorong langkah-langkah radikalnya: pemecatan massal, penunjukan purnawirawan TNI sebagai Dirjen SDA untuk memotong jaringan birokrat yang korup, dan pernyataan publik yang blak-blakan tentang “deep state” — sebuah cara untuk memobilisasi tekanan opini publik sebagai sumber daya ekstra-birokrasi. Strategi ini berani. Namun ia menghadapi batas struktural yang Selznick sudah prediksi tujuh dekade lalu: fumigasi hanya berhasil jika seluruh sarangnya dihancurkan, bukan hanya beberapa rayapnya diganti.
Yang lebih mengkhawatirkan: resistensi birokrasi di KemenPU bukan fenomena unik Indonesia. Di Prancis, les Grands Corps de l’État — elite birokrat alumni Grandes Écoles — secara sistematis “mengarahkan” menteri-menteri baru yang dianggap tidak paham sistem. Di India, IAS (Indian Administrative Service) yang dijuluki “Steel Frame” kerap “menjinakkan” agenda menteri baru. Pola yang konsisten di seluruh dunia: semakin besar anggaran sebuah kementerian, semakin kuat jaringan yang bertahan di dalamnya — karena semakin tinggi nilai yang dipertaruhkan.
Iron Cage Tidak Bisa Dihancurkan dari Dalam Saja
Kembali ke Weber: ada bagian dari warisannya yang jarang dikutip. Weber tidak pesimis secara total. Ia percaya bahwa iron cage bisa dilunakkan — bukan dengan mengganti individu di dalamnya, melainkan dengan mengubah sistem insentif yang menciptakan kandang itu sejak awal.
Inilah titik buta dari narasi “fumigasi” yang digaungkan Menteri Dody. Pergantian pejabat adalah langkah perlu, tapi tidak cukup. Francis Fukuyama — yang secara eksplisit mendefinisikan ulang deep state sebagai birokrasi permanen yang berfungsi dengan insentif yang salah — menegaskan dalam American Purpose (2024) bahwa reformasi birokrasi yang berkelanjutan hanya mungkin melalui empat pilar: mekanisme pengawasan anggaran yang independen dan transparan, sistem insentif karier yang menghargai integritas lebih dari jaringan, perlindungan nyata bagi whistleblower internal, dan digitalisasi proses pengadaan yang meminimalkan pertemuan manusia-ke-manusia di titik-titik rawan.
Tanpa keempat pilar itu, KemenPU akan terus menghadapi dilema Cortés: sang penakluk menguasai istana, tapi sistem terus berjalan dengan logikanya sendiri. Menteri berganti, rayap beregenerasi. Kandang besi tidak peduli siapa yang duduk di dalam atau di luarnya — ia hanya mengikuti logika internalnya sendiri, tanpa belas kasihan dan tanpa ideologi.
Pertanyaan sesungguhnya bukan apakah Dody berhasil atau gagal. Pertanyaannya adalah: setelah pengakuan yang blak-blakan ini, apakah Prabowo punya kehendak politik — dan cukup waktu — untuk membenahi sistemnya, bukan hanya orangnya? Karena iron cage yang Weber gambarkan satu abad lalu tidak pernah runtuh hanya karena ada menteri yang marah. Ia runtuh ketika sistem insentif yang membangunnya didesain ulang dari fondasinya. (S13)
