PinterPolitik.com

Salah satu permasalahan besar pemerintahan di Indonesia adalah degenerasi nalar dan tata kelola yang buruk. Kasus kepemimpinan dan pengelolaan yang tidak etis dan buruk bertentangan dengan harapan publik akan good governance yang dianggap sebagai sine qua non dan mesin untuk perwujudan cita Negara sebagaimana termaktub di Pembukaan UUD 1945. Tata kelola yang penulis maksudkan berkaitan dengan prinsip check-and-balance.

Check-and-balance (saling mengawasi dan mengimbangi antar lembaga dalam konsep pemisahan kekuasaan) merupakan konsepsi yang diprakarsai Charles Montesquieu dan prospeknya untuk memastikan good governance dalam konteks pemerintahan negara. Doktrin pemisahan kekuasaan berarti bahwa kekuasaan, fungsi, tugas dan tanggung jawab tertentu dialokasikan ke lembaga negara secara berbeda dengan sarana kompetensi dan yurisdiksi yang ditetapkan. Sederhananya, pemisahan kekuasaan menyerukan pemisahan horizontal kekuasaan antara legislatif, eksekutif, dan yudikatif untuk memastikan akuntabilitas dan transparansi dalam urusan pemerintahan.

Charles Montesquieu selaku filsuf asal Prancis yang terkenal dengan artikulasi teori pemisahan kekuasaannya, seyogyanya sudah diterapkan pada konstitusi sebagian besar negara di seluruh dunia khususnya di negara-negara maju termasuk Amerika Serikat pada tahun 1780-an. Filsuf pertama memperkenalkan prinsip pemisahan kekuasaan adalah John Locke (1632-1704) jauh sebelum Montesquieu, tetapi Montesquieu yang biasanya dikreditkan dengan perumusan doktrin pemisahan kekuasaan. Landasan filosofis doktrin pemisahan kekuasaan berakar pada ketidakpercayaan yang melekat pada kekuasaan pemerintah terkonsentrasi. Pemisahan kekuasaan merupakan salah satu “prinsip esensial” konstitusionalisme dan demokrasi.

Pemisahan kekuasaan didasarkan pada gagasan bahwa setiap lembaga negara memiliki perangkat kekuasaannya sendiri, bersifat eksklusif dan tidak boleh dijalankan oleh lembaga lain. Sehingga tidak terjadi pemusatan kekuasaan terlalu besar di tangan yang sama dan juga menjamin adanya check-and-balance di semua lembaga negara. Namun, penerapan trias politica prakarsa Locke dan Montesquieu dalam praktiknya masih memberikan ruang tumpang tindih dari satu lembaga ke lembaga lainnya di Indonesia.

Secara historis, Indonesia merupakan egara yang sejak proklamasi kemerdekaan di awal penataan kelembagaan telah menggunakan trias politica. Namun, prinsip check-and-balance tidak benar-benar mampu diterapkan. Misalnya, Presiden Soekarno, melalui TAP MPRS III/MPRS/1963 tentang Pengangkatan Pemimpin Besar Revolusi Indonesia Bung Karno menjadi Presiden Republik Indonesia Seumur Hidup. 

Semasa rezim Orde Lama ini, konsep trias politica yang digunakan adalah “Demokrasi Terpimpin”. Begitu juga dengan Orde Baru, Soeharto melanjutkan konsep “Presiden Seumur Hidup” dengan sistem “Demokrasi Pancasila”. 

Dalam pemerintahan Orde Lama dan Orde Baru, dapat dinyatakan bahwa check-and-balance jauh panggang dari api. MPR RI diposisikan sebagai lembaga tertinggi negara, sedangkan lembaga lainnya berstatus lembaga tinggi negara. Atas dasar ini pula, para pejuang reformasi melakukan pembahasan ulang dengan mengamendemen UUD 1945. Salah satu yang dibahas secara krusial adalah upaya penegasan untuk menata lembaga pemerintahan berprinsipkan check-and-balance.

Perwujudan yang terbentuk sudah lumayan memberikan oase dalam gurun kering kelembagaan – dimana semua lembaga negara setara secara horizontal, eksekutif, yudikatif, dan legislatif berstatus lembaga tinggi negara. Selanjutnya, yang menjadi pembeda adalah Orde Lama dan Orde Baru begitu kuat sistem parlementer, sedangkan pasca-Reformasi yang diperkuat merupakan sistem presidensil. Walaupun secara kelembagaan sudah sangat berbeda, tetapi perihal check-and-balance masih sama-sama belum terwujud.

Pasca-Reformasi yang telah berjalan 24 tahun, saling dominasi antar tiga lembaga tinggi negara masih begitu kerap terjadi. Secara aktualitas, hal ini disebabkan negosiasi multi-partai politik. 

Dari segi partai politik, di antara tiga lembaga yang kemungkinan terbesarnya tidak berasal dari partai politik adalah yudikatif. Akan tetapi aktualisasimya di lapangan bahwa yudikatif tetap bersinggungan dengan partai politik karena sistem personalia yang masuk ke dalamnya tetap berasal dari keputusan presiden (eksekutif) dan dewan perwakilan rakyat (legislativf). Tentu kondisi memicu dilema penegasan prinsip check-and-balance.

Selama ini, para ahli senantiasa menekankan aspek penting dalam analisis pemisahan kekuasaan adalah pemahaman tentang sifat kekuasaan masing-masing lembaga negara. Analisis demikian menyisakan kekosongan solusi substantif yang menyentuh akar permasalahan. 

Dalam negosiasi multi-partai, disepakati bahwa harus ada pemisahan kekuasaan antara legislatif, eksekutif dan yudikatif dengan check-and-balance yang sesuai untuk tujuan akuntabilitas, responsif dan keterbukaan. Sementara, masalah aktual terkait trias politica Indonesia selama ini adalah perkawinan elite dalam pengelolaan trias politica kemudian mengimbas pada kepentingan segelintir kelompok.

Sejauh kajian teoritis dan telaah praktik di lapangan, penulis menemukan bahwa dengan sistem multi-partai yang hiper-kuantitas menyebabkan ketidakmungkinan terwujudnya check-and-balance di Indonesia dengan matang. Terdapat dua permasalahan besar akibat hiper-kuantitas partai politik. 

Pertama, persoalan para kader partai yang mengisi lembaga trias politica lebih cenderung menyalahgunakan wewenang atas dasar para kadernya harus tunduk pada AD/ART partai politik sehingga, jika pun ada beberapa orang dari pengisi tiga lembaga negara yang berjalan sesuai konstitusi melangsungkan tugas dan fungsinya, apabila tidak mengakomodir kepentingan partai politik akan mengalami posisi dilematis dan penuh tekanan.

Hiper-kuantitas partai politik yang berbanding terbalik dengan kualitas dan cenderung melakukan polarisasi harus diakui telah menghambat fokus pembangunan. Begitu juga dengan organisasi-organisasi masyarakat dan kepemudaan sebagai underbouw daripada partai politik turut menjadi pembawa polarisasi memicu pertengkaran-pertengkaran horizontal yang remeh temeh dan membebani APBN.

Atas kondisi demikian, penulis menawarkan gagasan neo-praktik trias politica melalui reformulasi sistem partai politik menjadi tiga haluan dengan catatan setiap haluan partai politik hanya bisa mengisi lembaga negara berbeda. Artinya, setiap partai politik diatur untuk bertarung dengan partai politik lainnya dalam memperebutkan pengelolaan satu lembaga negara. 

Misalnya partai politik A, B, C, dan D diperkhususkan untuk lembaga legislatif. Partai politik E, F, G, dan H diperuntukkan pada lembaga eksekutif. Maka, pertarungan partai politik A, B, C, dan D untuk merebut hari rakyat hanya untuk menata lembaga legislatif. 

Empat partai politik tersebut tidak bisa bertarung di partai politik untuk lembaga eksekutif, begitu juga partai politik yang diperuntukkan khusus eksekutif tidak bisa bertarung untuk lembaga legisltaif. Sementara, untuk lembaga yudikatif, pengisinya berasal dari kalangan profesional yang tidak boleh terlibat dalam partai politik. 

Upaya ini berimplikasi pada penguatan prinsip pengawasan dan mengimbangi dalam perwujudan tujuan negara. Antar lembaga akan menggenjot kinerja masing-masing, baik secara internal maupun tugas pengawasan. 

Demokratisasi sistem pemilu yang biasanya cenderung menggunakan polarisasi akan terkurangi, beban APBN semakin ringan untuk menghidupkan edukasi dan pengkaderan partai politik, memperlincah gerak kelembagaan mewujudkan tujuan yang termaktub dalam pembukaan UUD 1945, dan memperkuat sistem kedaulatan rakyat (selama ini hanya memperkuat sistem perlementer dan sistem presidensil) – di mana rakyat  semakin mudah melakukan pengawasan terhadap jalannya trias politica negara. Jalan menuju neo-praktik trias politica dapat diaktualisasikan dengan mengamendemen UUD 1945; merevisi UU tentang pemilu, pilpres, pileg, dan pilkada; serta merevisi UU tentang Partai Politik. Tentunya political will dan konsolidasi demokrasi konstitusional kita adalah kunci untuk mewujudkannya.

Opini adalah kiriman dari penulis. Isi opini adalah sepenuhnya tanggung jawab penulis dan tidak menjadi bagian tanggung jawab redaksi PinterPolitik.com.

PinterPolitik.com

Di bawah pemerintahan Presiden Joko Widodo, kanal-kanal kegelisahan publik memang banyak yang tak berfungsi. Penilaian ini bukan hanya berlaku untuk parlemen, namun juga untuk kanal-kanal non-parlementer. Perguruan tinggi, atau intelektual kampus, misalnya, yang dalam literatur ilmu sosial kita selalu diidealkan untuk berjarak terhadap kekuasaan—agar mereka bisa jernih menang-kap realitas sosial, kini justru kian terkooptasi oleh kekuasaan. Hal serupa juga terjadi pada gerakan mahasiswa. Di bawah pemerintahan Presiden Joko Widodo, kita melihat gerakan mahasiswa tak lagi aktif seperti pada peri-ode-periode sebelumnya.

Satu-satunya kanal yang kembali “normal” belakangan ini hanyalah media massa. Sesu-ah kehilangan daya kritisnya selama lima ta-hun kemarin, belakangan sejumlah pers kita telah kembali kepada posisinya sebagai watchdog bagi lembaga kekuasaan. Tak heran, di tengah berbagai kemandegan ini, munculnya ger-akan seperti KAMI, misalnya, atau tampilnya tokoh-tokoh kritis seperti Rizal Ramli, Rocky Gerung, atau Refly Harun dalam berbagai diskusi di ruang publik, dianggap sejenis oase yang mampu menampung dahaga kegelisahan masyarakat.

Munculnya tokoh atau gerakan-gerakan kritis non-parlementer memang lumrah dalam demokrasi. Apalagi, gerakan seperti ini selalu muncul di setiap periode pemerintahan. Pada masa Orde Baru, misalnya, kita mengenal adan-ya kelompok Petisi 50, yang berisi tokoh-tokoh kritis pada zamannya. Namun demikian, meski dari sisi kebebasan berpendapat kelahiran gerakan-gerakan kritis non-parlementer harus dianggap lumrah, namun dari sisi lembaga kenegaraan munculnya gerakan semacam itu harus dianggap sebagai tanda tak berfungsinya trias politica. Ini adalah sejenis alarm bagi praktik demokrasi kita.

Di Indonesia, di mana akar budaya kekuasaan absolut masih terasa kuat hingga hari ini, kehadiran lembaga bertaji yang bisa mengontrol eksekutif sangatlah diperlukan. Persis di situ, keberadaan aliansi partai pendukung pemerintah di parlemen sebagaimana yang tel-ah berlangsung dalam empat Pemilu terakhir, menjadi bersifat problematis. Aliansi semacam ini terbukti telah menghambat kerja parlemen. Apalagi, kita sebenarnya menganut sistem presidensial.

Secara teoritis, di dalam sistem presidensial sebenarnya tidak pernah dikenal distingsi “partai oposisi” dan “partai pemerintah”. Semua partai yang bisa mendudukkan wakilnya di kursi parlemen adalah partai pemenang. Han-ya jumlah kursi mereka saja yang berbeda satu sama lain.

Masalahnya, karena kita kemudian mengadopsi syarat presidential threshold di dalam Pemilihan Presiden (Pilpres), maka sistem presidensial ini telah diintervensi oleh anasir parlementarianisme. Sebab, dengan adanya syarat presidential threshold, kemudian seolah muncul distingsi antara “partai yang duduk di pemerintahan” dengan “partai di luar pemerintahan”. Aroma parlementerpun muncul di sini, di mana ketika sebuah partai politik ikut mendudukkan wakilnya di kabinet, maka seluruh wakilnya di parlemen pun harus ikut membebek pada pemerintah.

Inilah yang menerangkan kenapa fungsi kontrol parlemen belakangan terasa kian mengendur. Apalagi, sesudah dua calon presiden yang saling berhadapan pada Pilpres 2019 kemarin kemudian memutuskan bergabung dan berbagi kekuasaan. Praktis, parlemen kian kehilangan tajinya sebagai kekuatan penyeimbang pemerintah.

Sebenarnya, kalau kita mundur lagi ke belakang, sejak pemilihan presiden secara langsung digelar pertama kali pada 2004, pemerintah yang berkuasa pada akhirnya memang selalu berhasil didukung oleh mayoritas partai di parlemen. Pada periode 2004-2009, misalnya, partai pendukung pemerintah menguasai 73 persen kursi parlemen. Pada periode berikutnya, persentase ini tak banyak berubah, yaitu menjadi 75 persen (2009-2014), 69 persen (2014-2019), dan 74 persen (2019-2024).

Meskipun demikian, dalam dua periode pemerintahan Presiden SBY, dukungan partai-partai kepada pemerintah tidak pernah menyurutkan fungsi check and balances lembaga perwakilan rakyat. Sehingga, meskipun Golkar, PKS, dan PAN, misalnya, sama-sama mendudukkan wakilnya di kabinet, tetapi ke-tika muncul persoalan-persoalan yang harus dikritisi, mereka tak ragu untuk melontarkan kritik terhadap pemerintah. Bahkan, saat menghadapi kasus Bank Century, misalnya, kita sama-sama melihat Golkar dan PKS telah menjadi motor utama bergulirnya hak angket di parlemen.

Artinya, keterlibatan partai-partai tadi dalam mendudukkan wakilnya di pemerintahan, tidak membuat mereka menyensor kader-kadernya yang duduk di DPR. Inilah yang telah membuat mekanisme check and balances tetap terjaga dalam dua periode pemerintahan Presiden SBY yang lalu.

Sampai di sini muncul pertanyaan: kenapa sesudah periode pemerintahan Presiden SBY kontrol parlemen jadi cenderung melemah? Apa yang harus dilakukan untuk memperbaiki fungsi kontrol terhadap pemerintah ini?

Pentingnya Kontrol Parlemen

Penguatan peran parlemen dalam sistem politik modern dipengaruhi oleh semangat untuk membatasi peran negara (eksekutif), atau kekuasaan para raja, yang mewarnai sejarah Eropa pada abad ke-18 dan ke-19. Sebagai akibat dari gerakan aufkralung, rasionalisme, sekularisme, dan Revolusi Industri, masyarakat

Eropa mengalami kebangkitan luar biasa yang kemudian mendorong munculnya usaha-us-aha untuk membatasi kekuasaan para raja. Fungsi negara dibatasi karena kemudian mun-cul kesadaran masyarakat mengenai hak-hak rakyat dan pentingnya fungsi kontrol terhadap kekuasaan.

Bersamaan dengan itu berkembanglah gagasan parlementarianisme modern yang mewadahi tuntutan aspirasi rakyat untuk terlibat aktif dalam proses pengambilan keputusan politik kenegaraan. Inilah yang telah menyebabkan terjadinya pergeseran sebagian kekuasaan pemerintahan ke tangan rakyat melalui parlemen. Jadi, munculnya gagasan konstitusionalisme, serta gagasan negara hukum (Rechtsstaat) pada dasarnya lahir untuk membatasi kekuasaan pemerintah supaya tidak ter-lalu dominan.

Parlemen Inggris, misalnya, yang biasa dianggap sebagai model ideal pelembagaan gagasan Montesquieu, bermula dari adanya hasrat kaum aristokrat dan rakyat biasa untuk turut mengambil bagian dalam pemerintahan, agar kekuasaan tidak hanya dimonopoli oleh raja.

Perjuangan itu berhasil mengalihkan kekuasaan dari para raja ke lembaga parlemen. Dengan cepat, kekuasaan politik pun bergeser dari pemerintahan eksekutif ke lembaga legislatif. Tren pergeseran kekuasaan dari pemerintah (eksekutif) ke parlemen (legislatif) terus berlanjut sampai abad ke-19. Pengaruhnya terus meluas ke berbagai negara Eropa dan Amerika, seperti Perancis, Jerman, Belanda, Swedia, Rusia, Amerika Serikat, dan lain-lain. Peranan parlemen di negara-negara ini, selama abad ke-18 dan ke-19, terus berkembang bersamaan dengan meningkatnya aspirasi rakyat yang in-gin membebaskan diri dari kekuasaan dan penindasan para raja bersama kaum aristokrat.

Di Indonesia, untuk mengontrol kekuasaan eksekutif maka parlemen telah dibekali kekuasaan yang kuat, terutama dalam proses legislasi. Jika sebelumnya dalam UUD 1945 yang lama kekuasaan legislasi berada di tangan Presiden, maka sesudah terjadi amandemen, kekuasaan itu dipegang oleh DPR. Artinya, sesuai prinsip trias politica, dalam hal membentuk undang-undang maka kekuasaan pokok kini telah dialihkan dari tangan Presiden ke tangan DPR.

Pemusatan Kekuasaan Pemerintah

Dengan dalih mengatasi krisis dan pandemi, melalui sejumlah beleid yang terbit dalam satu semester terakhir pemerintah telah memperbesar kekuasaannya sedemikian rupa. Pada 13 April 2020, misalnya, pemerintah telah mengeluarkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) No. 1/2020 tentang Kebijakan Keuangan Negara dan Stabilitas Sistem Keuangan untuk Penanganan Pandemi Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) dan/atau Dalam Rangka Menghadapi Ancaman yang Membahayakan Perekonomian Nasional dan/atau Stabilitas Sistem Keuangan. Karena namanya ter-lalu panjang, publik kemudian menyebutnya sebagai Perppu Corona.

Berbeda dengan lazimnya Perppu yang pernah terbit, yang biasanya hanya bersifat mengubah satu atau beberapa norma dalam satu undang-undang, maka Perppu No. 1/2020 ingin mengubah norma di banyak sekali undang-undang. Dalam catan saya, Perppu No. 1/2020 melakukan perubahan norma terhadap setidaknya 8 buah undang-undang. Sehingga, ini bisa disebut sebagai “Perppu (Rasa) Omnibus Law”.

Delapan undang-undang yang diubah dan diintervensi oleh Perppu sapu jagat ini adalah: (1) UU MD3 yang mengatur kewenangan DPR, (2) UU Keuangan Negara, (3) UU Perpajakan, (4) UU Kepabeanan, (5) UU Penjaminan Simpanan, (6) UU Surat Utang Negara, (7) UU Bank Indonesia, dan (8) UU APBN 2020.

Beleid semacam ini seharusnya dikritisi secara tajam oleh parlemen dan masyarakat sipil. Sebab, inilah pertama kalinya sebuah Perppu hendak mengubah norma lebih dari satu undang-undang sekaligus. Pretensi untuk menjadi omnibus law ini memang berbahaya, karena ada potensi abuse of power di dalamnya. Perppu tersebut mengandung pasal-pasal yang telah memberikan imunitas kepada aparat pemerintah untuk tidak bisa dituntut atau dikoreksi melalui lembaga pengadilan manapun. Padahal, Indonesia adalah negara hukum, di mana penyelenggaraan pemerintahan semestinya tunduk dan bisa dikontrol oleh hukum.

 Secara normatif, Presiden saja, menurut konstitusi, bisa dimakzulkan jika melakukan pelanggaran hukum. Sementara, melalui Perppu tadi, ada lembaga pemerintahan yang posisinya menjadi seperti superbody, lebih hebat dari Presiden, karena lembaga tersebut tidak bisa dituntut secara hukum. Saya kira ini adalah sebentuk praktik korupsi kewenangan.

Selain itu, Perppu tersebut juga memberi kewenangan yang sangat besar kepada aparat pemerintahan, khususnya KSSK (Komite Stabilitas Sistem Keuangan), karena boleh menggusur kekuasaan lembaga negara yang kewenangannya diatur dalam UUD 1945. DPR, misalnya, yang menurut UUD 1945 memiliki hak budgeting dan memiliki kuasa membentuk undang-undang, namun dengan dalih krisis maka revisi APBN kini bisa dilakukan oleh pemerintah tanpa melalui DPR terlebih dahulu. Begitu juga halnya dengan penerbitan obligasi, limitnya tidak perlu minta persetujuan DPR lagi, karena bisa ditentukan oleh pemerintah sendiri. Hal-hal semacam itu sebenarnya rawan sekali terhadap penyalahgunaan kekuasaan.

Sayangnya, DPR yang mestinya merasa terganggu karena banyak kewenangannya telah diambil alih oleh pemerintah, justru dengan mudah meloloskan Perppu tersebut, sehingga kini Perppu itu telah diundangkan menjadi UU No. 2/2020. Pengesahan yang sangat mudah itu tentu saja mengecewakan. Mengingat, salah satu semangat yang kita usung sewaktu menggulirkan Reformasi dulu adalah bagaimana membuat parlemen menjadi lebih berdaya sehingga bisa mengontrol kekuasaan Presiden. Namun, semangat itu sepertinya telah dicam-pakan begitu saja.

Sikap ini tentu saja tragis. Saat eksekutif berusaha menggelembungkan kekuasaannya, parlemen justru mempersilakan kekuasaannya dipreteli.

Tulisan milik Dipo Alam, mantan Sekjen D-8 (2007-2010), serta Sekretaris Kabinet Indonesia Bersatu II (2010-2014).

“Disclaimer: Opini adalah kiriman dari penulis. Isi opini adalah sepenuhnya tanggung jawab penulis dan tidak menjadi bagian tanggung jawab redaksi PinterPolitik.com.”

Ingin tulisanmu dimuat di rubrik Ruang Publik kami? Klik di bit.ly/ruang-publik untuk informasi lebih lanjut.