Membaca Arah RUU Pemilu

Oleh Yayan Hidayat, Mahasiswa Pascasarjana Ilmu Politik di Universitas Indonesia

Membaca Arah RUU Pemilu
Suasana Sidang Paripurna. (Foto: Media Indonesia)
10 minute read

Revisi Undang-undang (RUU) Pemilu kini ramai dibahas kembali oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Sebenarnya, persoalan apa saja yang perlu diperhatikan sebagai arah pembahasan RUU Pemilu?


PinterPolitik.com

Pemilu adalah pintu gerbang utama kehidupan demokrasi. Ada dua makna penting disini. Pertama, pemilu adalah instrumen paling sahih untuk memastikan terjadinya rotasi kekuasaan yang absah. Kedua, melalui pemilu rakyat menyalurkan hak konstitusionalnya untuk memilih maupun dipilih.

Sedemikian pentingnya pemilu, bahkan ukuran kadar demokrasi suatu negara ditentukan oleh seberapa berkualitasnya penyelenggaraan pemilu. Di Indonesia, kita telah empat kali melangsungkan pemilu secara langsung. Lalu, seberapa berkualitas kadar demokrasi kita?

The Economist Intelligence Unit (EIU) menempatkan Indonesia pada peringkat ke-64 dari 167 negara dalam daftar indeks demokrasi global tahun 2019. EIU kemudian mencatatkan skor Indonesia sebesar 6,48 poin dalam skala 0-10.

Kondisi indeks demokrasi Indonesia cenderung rendah jika dibandingkan dengan tahun sebelumnya. Pasalnya, Indonesia pernah menempati peringkat ke-48 dengan skor 6,79 pada 2016. Skor tersebut merosot pada 2017 dan menjadikan Indonesia stagnan di peringkat 68.  Jika kita petakan lebih jauh, sejak tahun 2004 hingga 2019 Indonesia selalu dikategorikan sebagai negara yang mengalami flawed democracy atau demokrasi yang cacat.

Pada aspek regulasi, sistem pemilu selalu mengalami dinamika. Dari pemilu ke pemilu kita terus mengupayakan penguatan sistem pemilu yang lebih demokratis dan berkualitas. Pemilu pun cenderung lebih terbuka, partisipatif, dan demokratis. Namun, arah diskursus desain kepemiluan kita dalam dua dekade terakhir tampaknya terjebak pada langgam prosedural dan cenderung mengarah ke pragmatisme politik.

Jika kita lihat perdebatan RUU Pemilu pada tahun 2017 yang saat ini menjadi UU Pemilu No 7 Tahun 2017, diskursus desain kepemiluan kita berkutat pada lima isu utama, yakni soal sistem pemilu, ambang batas parlemen (parliamentary threshold), ambang batas pencalonan presiden (presidential threshold), metode konversi suara, dan alokasi kursi per dapil.

Pembahasan lima isu krusial ini memunculkan dinamika politik yang alot di parlemen. Bahkan hingga pengesahan perdebatan belum mencapai kesepakatan. Di tengah perdebatan itu, DPR kemudian mengesahkan rancangan ini menjadi undang-undang pemilu dengan lima varian desain pemilu yakni; sistem pemilu secara serentak dengan proporsional terbuka, presidential threshold 20-25 persen, ambang batas parlemen 4 persen, metode konversi suara sainte lague murni, dan kursi dapil 3-10.

Lalu, apakah perdebatan desain sistem pemilu tersebut berimplikasi terhadap kualitas penyelenggaraan pemilu?

Pemilu 2019 ternyata menyisakan penggalan kisah kelam. Hampir di seluruh wilayah menuai banyak kritik, mulai dari kualitas penyelenggaraannya hingga ragam pelanggaran yang terjadi. Banyak pihak menilai bahwa Pemilu 2019 adalah yang paling berat dan rumit dalam sejarah demokrasi di Indonesia.

Hal itu diukur dari sejumlah kompleksitas yang ada sebagai akibat dari sistem pemilu yang digelar secara serentak. Politik uang yang tinggi, jutaan hak pilih yang terkebiri, hingga absennya oposisi adalah wajah dari Pemilu 2019.

Sistem pemilu pun kembali diperbincangkan dalam RUU Pemilu oleh Komisi II DPR tertanggal 6 Mei 2020. Ada tiga isu krusial yang muncul ke permukaan; sistem pemilu serentak nasional dan daerah dengan proporsional tertutup, alokasi kursi yang dikurangi menjadi 3 – 8 kursi dan ambang batas parlemen 7 persen.

Tak berbeda jauh dengan diskursus desain pemilu sebelumnya, RUU ini secara esensial masih berkutat pada ranah-ranah pragmatisme politik. Mari kita bedah satu per satu isu krusial yang mengemuka dalam pembahasan RUU Pemilu 2020.

Pemilu Serentak Nasional, Serentak Daerah

Pasal 4 ayat (1), (2), dan (3) pada draf RUU Pemilu 2020 memperlihatkan semangat untuk menggabungkan rezim pilkada ke rezim pemilu. Konsekuensinya keserentakan Pemilu akan dibagi menjadi dua bagian; Pemilu Nasional dan Pemilu Daerah.

Pemilu Nasional untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden beserta DPR dan DPD RI. Sementara, Pemilu Daerah untuk memilih Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, Walikota dan Wakil Walikota, DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/Kota.

Gagasan pemisahan Pemilu Nasional dan Pemilu Daerah dapat memulihkan makna representasi. Pada paket Pemilu Daerah misalnya, para kandidat memiliki tanggung jawab langsung kepada konstituennya ditingkat lokal tanpa bergantung pada dinamika politik nasional serta dapat menjadi instrumen untuk memperkuat hubungan konstituensi antara kandidat dan pemilihnya.

Pemilu Nasional dan Daerah juga selaras dengan semangat otonomi daerah yang menempatkan proses politik di tingkat lokal sebagai penentu dinamika politik nasional. Pada sisi lain, pemisahan tersebut memberikan sekurang-kurangnya tiga potensi manfaat.

Pertama, melalui pemisahan pemilu, masyarakat dapat membedakan dengan jelas antara langgam politik daerah dan politik nasional. Efek terpenting dari fenomena tersebut adalah agenda daerah menjadi primadona dalam politik daerah.

Kedua, politisi daerah akan kesulitan untuk sekadar ‘membonceng’ nama politisi nasional. Dan, politisi “dipaksa” responsif terhadap isu daerah bila ingin survive dalam politik daerah. Dalam pemilu yang diselenggarakan bersamaan dengan pemilu nasional, politisi daerah cenderung mengangkat isu nasional dan ‘membonceng’ nama politisi nasional.

Ketiga, implikasi institusional dari perubahan itu adalah partai politik dipaksa serius membangun organisasi politiknya di tingkat daerah. Agar bisa memperjuangkan agenda lokal, partai politik terpaksa terus-menerus memantau persoalan di daerahnya dan tidak bisa lagi sekadar menonjol ketika menjelang pelaksanaan pemilu.

Namun, pemisahan tersebut bukan tanpa konsekuensi. Pada satu sisi, pemisahan pemilu dapat meningkatkan instabilitas politik karena pemilu yang biasanya dilakukan cuma sekali berubah menjadi dua kali setiap lima tahun. Artinya, masa-masa ketidakpastian menjadi bertambah. Apalagi, aroma politik kekerasan masih kuat dan subur.

Dalam sisi lainnya, desain pemisahan pemilu memunculkan ketidakpastian masa jabatan. RUU Pemilu 2020 menampilkan substansi rekonstruksi jadwal pemilu yang cukup ambisius. Setidaknya, terdapat tiga opsi pelaksanaan Pemilu Nasional dan Pemilu Daerah yang ditawarkan.

Opsi pertama, Pemilu Nasional dimulai Juni tahun 2024 dan Pemilu Daerah dimulai juni tahun 2022.  Ada tiga implikasi masa jabatan dari opsi pertama; (1) menarik pelaksanaan Pilkada 2020 menjadi Pilkada 2022 dengan konsekuensi menambah perpanjangan masa jabatan kepala daerah 1 tahun serta menugaskan pejabat sementara 1 tahun, (2) menarik pelaksanaan Pilkada tahun 2023 menjadi Pilkada 2022 dengan konsekuensi mengurangi masa jabatan kepala daerah 1 tahun, dan (3) masa jabatan anggota DPRD Provinsi dan anggota DPRD Kabupaten/Kota hasil Pemilu 2019 dikurangi 2 tahun.

Opsi kedua, Pemilu Nasional dimulai Juni tahun 2024 dan Pemilu Daerah dimulai Juni tahun 2026. Ada empat implikasi masa jabatan yang dihasilkan oleh opsi kedua; (1) menambah masa jabatan kepala daerah hasil Pilkada Serentak 2020 selama 1 tahun, (2) mengurangi masa jabatan kepala daerah hasil Pilkada Serentak 2022 menjadi 4 tahun, (3) mengurangi masa jabatan kepala daerah hasil Pilkada Serentak 2023 menjadi 3 tahun dan (4) menambah masa jabatan anggota DPRD Provinsi/Kabupaten/Kota selama 2 tahun.

Opsi ketiga, Pemilu Nasional dimulai Juni tahun 2024 dan Pemilu Daerah dimulai Juni tahun 2024. Artinya, skema pelaksanaan Pemilu secara teknis masih dilaksanakan secara serentak menggunakan lima kotak namun dengan sistem proporsional tertutup (memilih partai, memilih Presiden/Wakil Presiden, memilih anggota DPR/DPD, memilih Gubernur/Wakil Gubernur, serta memilih Bupati/Wakil Bupati dan Walikota/Wakil Walikota).

Dari ketiga opsi jadwal pemilu memunculkan polemik masa jabatan, hal ini tentu berpotensi memicu instabilitas politik. Apalagi jadwal pemilu yang ditawarkan dalam bentuk opsi-opsi justru membuka ruang politik transaksional yang sarat kepentingan di dalam parlemen.

Menuju Proporsional Tertutup

Sistem Pemilu proporsional tertutup adalah salah satu semangat utama dari arah draft RUU Pemilu 2020. Hal ini didasarkan atas beberapa keluh-kesah dari sistem proporsional terbuka yang dianggap semakin membuka kran politik uang, kanibalisme kandidat dalam internal partai politik dan semakin menjauhkan konstituen dengan partai politik.

Oleh sebab itu, proporsional tertutup diusulkan sebagai pilihan atas sistem pemilu yang dapat dijadikan institusionalisasi partai politik termasuk penguatan partai. Demokrasi di internal partai kemudian menjadi prasyarat utama bagi kesuksesan bekerjanya sistem proporsional tertutup.

Namun, jika tidak diiringi dengan agenda demokratisasi partai politik, proporsional tertutup berpotensi memperkuat oligarki partai politik karena sistem ini memberikan kewenangan cukup besar bagi partai untuk menentukan nomor urut dan alokasi suara kandidat. Artinya, sistem proporsional tertutup harus satu paket dengan mekanisme rekrutmen demokratis dan transparan di internal partai politik.

Jika kita telisik lebih dalam, proporsional tertutup sebetulnya dapat mendistorsi makna representasi. Betapa tidak, proporsional tertutup dapat mendistorsi hubungan konstituensi antara masyarakat dengan kandidat yang mewakilinya dalam kontestasi pemilu.

Sebetulnya, untuk memperkuat proses demokratisasi di Indonesia dan semakin meneguhkan makna representasi, proporsional terbuka adalah sistem yang paling memungkinkan untuk memaksa kandidat menjalin hubungan dan menyuarakan kepentingan pemilihnya ketimbang proporsional tertutup.

Dilema Ambang Batas

RUU Pemilu 2020 juga memperlihatkan ambisi besar untuk menaikkan ambang batas parlemen sebesar 7 persen. Di awal penerapannya, angka ambang batas parlemen mencapai 2,5 persen. Angka ini meningkat menjadi 3,5 persen (2014) dan 4 persen (2019).

Semangat menaikkan ambang batas adalah semangat mengurangi ledakan partai di parlemen. Penyederhanaan partai politik dianggap penting untuk menciptakan iklim demokrasi yang stabil. Kondisi ini akan lebih efektif untuk mendukung sistem pemerintahan presidensial. Keputusan politik akan lebih mudah dihasilkan jika relasi antara eksekutif dan parlemen lebih sederhana.

Kemudian, ambang batas ini juga diberlakukan secara bertingkat di DPRD Provinsi serta Kabupaten/Kota. Ketentuan ini tentu mengabaikan Putusan MK Nomor 52/PUU-X/2012. Dalam putusan tersebut, MK memandang ambang batas tak dapat diberlakukan secara bertingkat untuk DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/Kota.

Jika mengikuti logika kenaikan ini, tentu yang diuntungkan adalah partai besar yang pada pemilu sebelumnya meraih dukungan suara minimal 7 persen. Mengacu hasil Pemilu 2019, setidaknya ada tujuh partai dengan perolehan suara yang memenuhi kriteria ini, yakni PDIP, Golkar, Gerindra, PKB, Nasdem, PKS, dan Demokrat.

Namun, ambang batas yang begitu tinggi berimplikasi terhadap disproporsionalitas hasil pemilu. Pada prinsipnya, satu suara mewakili kepentingan satu orang. Jika satu suara terbuang, maka kepentingan satu orang pun ternegasikan.

Proporsionalitas suara menjadi sangat penting untuk meneguhkan makna representasi. Ambang batas parlemen yang begitu tinggi akan mendistorsi makna representasi. Dengan ambang batas parlemen 4 persen saja pada Pemilu 2019, sebanyak 13,5 juta suara terbuang sia-sia. Artinya, ada 13,5 juta orang yang kepentingannya tak terwakili.

Selain itu, ambang batas parlemen yang tinggi hanya akan menciptakan dinamika politik yang homogen dan tak menciptakan keseimbangan kekuasaan. Kondisi ini yang rentan memicu kembali kelahiran otoritarianisme ketika kekuasaan homogen dan tak memunculkan oposisi yang seimbang.

Alternatifnya, penerapan ambang batas parlemen yang sama dengan Pemilu 2019 yakni sebesar 4 persen. Ambang batas ini sudah relatif memadai, apalagi akan ada pengecilan daerah pemilihan menjadi 3-8 kursi sehingga dalam praktiknya ambang batas terselubung dari sistem pemilu yang bekerja di setiap daerah pemilihan sudah relatif adil di mana minimal partai untuk memperoleh kursi butuh suara sekitar 8,3 persen.

Pola Pendanaan Kampanye

Pola pendanaan kampanye pada draf RUU Pemilu 2020 masih mengacu pola pendanaan pada UU Pemilu No. 7 Tahun 2017. Pola pendanaan kampanye masih membuka peluang keterlibatan perusahaan dan perseorangan dalam mendanai kandidat.

Jika kandidat adalah calon Presiden dan Wakil Presiden dan DPR/DPD RI, sumbangan dana kampanye dapat berbentuk uang maupun jasa. Sementara, jika kandidat adalah Calon Gubernur/Wakil Gubernur, Bupati/Wakil Bupati, DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/Kota, sumbangan hanya berbentuk uang.

Dana kampanye sangat mempengaruhi penyelenggaraan pemilu yang berintegritas dan berkeadilan. Sumbangan dana kampanye yang melibatkan perseorangan dan perusahaan menunjukkan pola penguatan klientelisme pada satu sisi dan semakin memberikan ruang untuk ‘politik balas budi’.

Pola pendanaan kampanye seperti ini juga membuka ruang terjadinya ijon politik yang merupakan kesepakatan antara pengusaha atau korporasi sebagai penyandang dana politik dengan para politisi (kandidat dan parpol).

Dari beberapa kali pelaksanaan pemilu dan pilkada dengan pola pendanaan kampanye seperti ini ditemukan bahwa ada kecenderungan peningkatan jumlah perizinan pertambangan di tahun menjelang, saat berlangsung, dan selepas pilkada sebagai bentuk politik balas budi.

Kabupaten Kutai Kartanegara misalnya pada tahun 2009 mengeluarkan 93 izin usaha pertambangan (IUP). Pada 2010, tahun saat kabupaten itu melaksanakan Pilkada, ada 191 IUP baru dikeluarkan Kabupaten Kutai Kertanegara, dua kali lebih banyak dibanding tahun sebelumnya. Dalam kata lain, dengan pola pendanaan seperti ini, dapat kita simpulkan bahwa Pemilu berpotensi dapat menjadi instrumen melanggengkan praktik-praktik perampasan sumber daya alam.

Arah RUU Pemilu

Dari diskursus muatan substansi RUU Pemilu 2020 di atas, tampaknya sistem pemilu kita ke depan masih diarahkan pada aspek-aspek prosedural dan cenderung ambisius. Meski saya sadar betul masih terlalu dini untuk menilai draf RUU yang tentunya akan melewati proses politik yang dinamis hingga disahkan nanti.

Tak terlihat pembahasan menyoal aturan yang menjamin asas keterwakilan rakyat serta terbentuknya pemerintahan yang efektif. Apalagi pembahasan aturan menyoal jaminan pemenuhan hak konstitusional warga negara di dalam Pemilu yang sebetulnya belum final.

Belum muncul diskursus menyoal desain daftar pemilih yang accessible atau jaminan hak pemilih kelompok rentan. Bahkan, dalam draf RUU Pemilu, tak ditemui satu pun pembahasan mengenai jaminan perlindungan hak pilih bagi kelompok disabilitas dan masyarakat adat. Wakil rakyat kita terjebak dalam langgam pragmatisme kekuasaan.

Itu sebabnya, gagasan untuk melakukan reformasi terhadap sistem pemilu harus dimulai dengan reformasi perilaku politisi. Jangan sampai desain sistem pemilu kita justru berkontribusi terhadap kemunduran demokrasi di Indonesia.

Tulisan milik Yayan Hidayat, Mahasiswa Pascasarjana Ilmu Politik di Universitas Indonesia.

“Disclaimer: Opini adalah kiriman dari penulis. Isi opini adalah sepenuhnya tanggung jawab penulis dan tidak menjadi bagian tanggung jawab redaksi PinterPolitik.com.”

Ingin tulisanmu dimuat di rubrik Ruang Publik kami? Klik di bit.ly/ruang-publik untuk informasi lebih lanjut.